雷愛先：全聯房地產商會城市更新和既有建筑改造分會專家委員會委員，北京房山新城投資有限責任公司副總經理，城投智匯（北京）管理咨詢有限責任公司執行董事。
城市更新是城市政府通過優化配置城市土地資源和空間資源，提升城市功能，改善人文環境的綜合整治活動。城市更新改造中，城市政府無一例外地面臨四大問題、困難和障礙，直接影響城市更新工作的推進。
一是以“大拆大建”為主要方式的舊區改造導致風貌破壞，歷史保護問題亟待重視。不少城市在城市更新、舊區改造過程中，速度效率優先，保護與改造同時推進，改造的目標明確具體，配套政策措施到位，但歷史風貌保護的范圍、規模、建筑量等目標模糊，政策不具體。從而導致在實際推進中，改造的范圍、拆遷量遠大于保護的范圍，改造大規模持續進行，歷史保護卻以小范圍試點的方式間斷性開展。這種改造方式普遍存在于我國城市更新過程中，其結果，歷史文化風貌不僅未得到保護和修復，反而不同程度地遭受了損毀。同時，“大拆大建”的舊區改造方式導致了作為城市最基本公共空間——街道的大量消失，傳統城市形態的街巷被改造成為寬大的交通干道。這種方式不可持續。
二是城市規劃方向需要重新調整。城市更新是以空間資源重新配置為基礎的存量規劃，具有產權和利益復雜的特點。舊城改造與新城建設的規劃邏輯完全不同，新城規劃是增量規劃，是以新增建設用地為配置對象、基于空間擴張為主的規劃；城市更新規劃則是促進建成區功能優化調整的存量規劃，需要探索政府、社會和市場主體共同參與、兼顧各方利益、上下互動的協商式、開放式的規劃方法。規劃對象轉向存量用地及空間后，存在規劃“從上至下”的剛性與“從下至上”的彈性的融合問題，存量規劃的實施問題，需要規劃國土部門及時應對，在職能定位、管理重點、制度設計等方面進行統籌謀劃。
三是土地利用方向調整存在限制。城市更新改造過程中，城市規劃大多是將城市中心、核心區的工業、倉儲、批發市場、居住區調整為公共文化設施、公共服務設施。城市規劃性質的調整，反映到土地利用方向上，是將土地價值較大的倉儲物流、商服、住宅等經營性用地調整為收益較小或非盈利性用地的公共設施、公益事業用地。越是歷史文化名城，城市規劃的調整難度越高。這種土地利用價值的逆向調整，限制了城市更新中通過改變土地用途彌補更新成本的可能性，直接加大了城市更新的經濟成本。同時，部分城市的中心區、核心區內嚴控建筑高度，地上空間的調整也受限制。由于土地利用方向和地上空間的雙重限制，城市更新項目推進難。廣州在以“三舊改造”（舊村莊、舊廠房、舊城鎮）為主體的城市更新過程中，較容易的是舊村改造，其次是舊廠改造，最難推進的是老城改造。
四是城市更新涉及
資金量加大、周期長。城市更新基本以老城區為主。區域內人口密度集中，同時歷史文化設施廣布，是城市功能疏解的重中之重，也是更新改造的重點區域。改造過程中會涉及大量的居住用地，房屋類型涉及私產、直管公產和自管公產，產權經濟關系復雜，公有住宅房屋不得隨意轉租、轉讓，涉及資金量大，騰退周期延長，改造難度大。
2008年以來，珠三角、長三角地區的大中城市，探索開展了舊城改造、三舊改造、城市更新活動。城市政府將空間規劃布局調整和存量土地盤活利用有機結合，城市規劃和土地政策靈活搭配，形成了一大批城市更新的典型案例，同時，城市更新中的土地、規劃、資金政策體系也從原來的單獨發力走向組合發力，成為城市政府推動城市更新工作不可或缺的制度保障，所形成的基本經驗主要有三點：
一是明確了城市更新工作的基本原則。主要有：城市更新要堅持政府引導、規劃引領，與空間布局相吻合；堅持市場取向、共建共享。發揮市場在資源配置的決定性作用和政府調控作用，鼓勵房屋土地產權人、企業等市場主體和社會力量多方參與城市更新，形成多元化更新模式；堅持利益共享、多方共贏。建立完善經濟激勵機制，協調好產權人、開發單位、政府等各方利益，實現利益共享， 實現城市功能完善、民生改善、文化傳承多方共贏。堅持公眾參與、平等協商。充分尊重土地和房屋權利人意愿，保障土地和房屋權利人的知情權、參與權，建立平等協商機制，做到公開公平公正，實現和諧更新。
二是明確了原土地權利人進行改造開發政策。在符合規劃的前提下，原國有土地使用權人可通過自主、聯營、入股、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發。
三是明確了城市規劃兼容政策。在符合區域發展導向和相關規劃土地要求的前提下，允許用地性質的兼容與轉換，鼓勵公共性設施合理復合集約設置。
城市更新貫穿于城市生長的全過程。創新規劃和土地政策，創新規劃和土地管理方式，是推進城市更新的關鍵環節�！笆奈濉睍r期，推進城市更新工作，應在4個方面加大創新力度。
一是在城市設計、規劃和土地的兼容上要有創新的理念。城市設計與城市規劃要兼容，要依據城市規劃確定更新項目的設計方案并納入城市設計方案，落實在控制性詳細規劃中。要依據控規確定的土地性質，確定更新實施方案；存量土地開發要注重規劃兼容。存量土地開發地區在增加公共服務設施用地的同時，可與各類用地兼容或混合設置；在滿足地區規劃導向的前提下，商業服務用地與商業辦公用地可以相互轉換，住宅用地可以全部或部分轉換商業服務業或商務辦公用地。
二是在城市更新實施中要劃定城市更新實施單元。城市更新實施單元的劃定要滿足更新規劃、街區控規和上位規劃，保證基礎設施和公共服務設施相對完整，綜合考慮道路、河流等自然要素及產權邊界等因素，符合成片連片和有關技術規范等要求。劃定的城市更新實施單元中，可包括多個具體項目，每個具體項目可以涉及多種土地用途。只有劃定了城市更新實施單元，政府和開發主體才能據此開展更新項目實施的經濟分析、資金來源和投資決策研判。
三是創新土地配置方式，降低城市更新土地成本。城市更新中涉及的國有企業劃撥土地，探索采取作價出資（入股）處置方式，免收土地出讓金；在不改變地表用地性質前提下，更新項目利用地下空間建設停車場、便民商業服務設施、公共配套服務設施的，免收土地價款；城市更新中涉及歷史文化風貌保護街區更新項目的，允許政府向實施主體撥付異地開發用地，作為統籌外遷安置房源及資金平衡用地，使疏解成本和未來騰退土地收益實現良性循環。
四是創新資金支持政策。按照政府和社會資本合作項目建設模式及企業建設等模式創新融資方式，爭取更多的國家政策性貸款用于更新改造項目；城市更新中涉及歷史文化風貌保護街區更新改造和基礎設施建設的，可從市、區縣政府取得的土地出讓收入，在計提國家和本市有關專項資金后，將剩余部分按照一定比例，用于相應的項目資金等；城市更新規模大、更新改造任務重、政府財力不足、改造資金缺口大的城市，可探索發行城市更新專項債券方式舉借債務。國家債券形式可以是中央政府債券、地方政府債券和政府擔保債券，旨在解決城市更新工作的融資需求。城市更新專項債券根據城市更新項目業務實際需要，在發行額度、期限、發行對象、項目管理、收益回報等方面“量身打造”，全面適應城市更新業務特點。
來源：全聯房地產商會城市更新和既有建筑改造分會
編 輯：liuy
